自然保育也需要「前瞻」--體檢「野生動物通報案件系統與處置」問題 救傷、檢舉、收容通報案應建立專業系統、制度

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◎體檢「野生動物通報案件系統與處置」問題報告全文

「捕蜂抓蛇」該由誰來處理的爭議持續延燒！小小台灣島，面積僅 3.6 萬平方公里，多樣的地理環境蘊育出豐富的生物多樣性。但也由於地狹人稠，野生動物棲地與人類活動範圍高度重疊，除「捕蜂抓 蛇」外，各式野生動物相關救傷、衝突、侵擾等通報案件頻繁。隨著民眾保育意識、動物福利觀念提升， 各縣市政府處理通報野生動物受困、傷亡等案件也日益增加。
 
立法委員林淑芬與台灣動物社會研究會31日召開--體檢「野生動物通報案件系統與處置」問題記者會。要求行政院必須正視台灣野生動物案件通報及後續處置系統、制度與專業的建立。研究會主任陳 玉敏表示 ：政府面對及處理民眾通報案件，其專業處理人力、流程、經費、救傷與收容系統...等是否完 備，關乎野生動物存活與是否能放歸自然的機會。因此各縣市政府對通報案件的類型、處置、收容等紀 錄是否詳實等，除能讓民眾增進對野生動物族群、棲息環境、生態系統的瞭解外，更重要的是，可作為 政府各項涉及道路及國土開發、環境保育、疾病防疫、生態教育等政策之重要參考依據。以通報案件最 多的「捕蜂抓蛇」為例，過去政府常年便宜行事將此需高度專業處理的工作，放到消防隊員身上，但因 缺乏專業的訓練與設備，以致常發生人或動物傷亡的案例。當消防隊員提出必須回歸農政專業的呼聲時， 行政院長賴清德卻說:「不管哪個縣市的農業局，都沒能力承接業務，最後只能外包，但捕蜂抓蛇都有 機動性，轉給農政單位委外辦理，就沒辦法馬上解決。」完全凸顯政府長年漠視自然資源保育及各項野 生動物通報案件處理的困境。
 
根據研究會調查整理全國各縣市野生動物通報案件執行現況與問題，分五大項分析如下 :

一、 野生動物相關業務主管機關、人力及經費

(一) 全國負責野生動物保育業務僅 39 人，九成縣市負責人力僅 1~2 人。其中專職人員共 16 位，約聘 人員 16 位，臨時人員 7 位。其中有 7 個縣市的野生動物保育業務無專職人員，需仰賴約聘人員。

(二) 一半野生動物保育業務人員資歷不到 2 年，流動率大。職前與在職的專業訓練均不足。

(三) 政府編列多年「前瞻計畫」預算幾千億，但無論中央與地方野生動物保育經費卻明顯逐年遞減，但 保育業務則是逐年增加。以林務局預算來說，從 96 年度決算的兩億兩千多萬到 105 年度決算經費只剩 一億一千七百多萬。而 22 縣市中僅 8 縣市願意提供野生動物保育預算資料，且預算都少的可憐，甚至 現任農委會主委林聰賢的故鄉--宜蘭縣，野保經費完全依賴中央補助。

二、 野生動物通報案件處理機制

(一)18 個受訪縣市中，僅 5 個縣市設有專線及專人接聽通報電話，其餘 13 個縣市主要透過其他單位， 例如:1999、消防隊、派出所...。
 
(二) 1/3 的縣市未完整記錄民眾通報內容，例如:僅涉及保育類野生動物通報案件才紀錄:(新竹縣)、僅 紀錄由公務處理的案件，請民眾自行處理的則沒有記錄:(彰化縣、台東縣、花蓮縣)、非上班時間 接獲的通報不會紀錄(雲林縣)、只記錄 1999 及市長信箱的通報，一般民眾通報沒有記錄(高雄市)。
 

三、 通報案件類型及數量分析

(一) 由於各縣市提供資料年份不一，資料並不完整，本報告將各縣市提供之各項通報統計數字總數， 除以年份，取每年平均值來計算。
 
＊ 估計全國有關野生動物通報案件平均每年 22,517 件以上，每天至少有 61 件通報案件。其中--
1. 人與動物衝突」每年共 13,350 件，占 59.3%;
2. 「救傷」通報案件 7,843 件/年，占 34.8%。
3. 檢舉非法案件，共 657 件/年，占 2.9%，
4. 收容需求案件 641 件/年，占全部 2.8%，
5. 其他政府單位轉介共 26 件/年，占 0.1%。

根據上述提供物種名稱的11縣市資料，彙整出歷年通報紀錄出現過的物種，若僅寫蛇類、鳥類、哺乳類、兩生類、爬蟲類則不予列入。以下四種情況，可為後續政策擬定或執行之參考：

1. 救傷類型的物種數，以鳥類最多、陸生哺乳類次之、其他還有鯨豚、龜類、蛇類(未區分種名)等。各縣市因應野生動物救援工作之準備，包括：捕捉工具、運輸設備、醫護專業與器材、人員訓練及教育宣導 資材，均需對應不同物種之需求。（圖10-1）

2.收容需求、檢舉非法類型中，都有外來種，應和寵物交易相關。這些物種不能任意野放，只能長期收容留置，耗費資源多。政府應從源頭管制寵物飼養交易，或辦理寵物登記註記，以利逸出、走失寵物之管理。（圖10-2）

3.人與動物衝突中，不論叫聲、捕蜂捉蛇、衛生、農害、盜獵等類型，其案件紀錄的時間、地點、物種、頻率，長期累積資料除有助於問題解決外，也可了解動物族群分布變化與趨勢，對於擬定生態保育、棲地維護計畫也有幫助。（圖10-3）

4.在其他類型中，彰化縣有記錄到攝影干擾的案件，值得重視。目前因為攝影器材方便取得、網路媒體活絡，許多人都是業餘的生態攝影師，但並沒有良好的生態知識及攝影倫理，常發生以食物引誘、刻意擺拍成不符合動物習性、干擾動物等行為。各縣市政府除了取締外，更應加強宣導，以遏止不當攝影行為繼續發生，也避免干擾野生動物生存，建立良好的野生動物拍攝倫理準則。

五、 野生動物的後續處理及去向
 
(一) 以現有紀錄之通報為基礎，95-105 年間全國各縣市至少接獲 65,221 個通報案件，涉及 81,855 隻 野生動物。
 
＊最常見處置方式是採「野放或驅趕」:34,550 隻，占動物數量的 42.2%
＊收容康復後野放次之:24,254 隻，占 29.6%;
＊去向不明(非屬 7 種處置方式者或無紀錄可查):14,678 隻，占 17.9%;  扣除捕捉移除過程死亡 4,760 隻，占 5.8%、
＊收容—因病死亡(非自然老死)2,657 隻，占 3.2%
＊收容—持續收容中 635 隻占 0.8%。
＊收容—人道處理 226 隻 占 0.3%。
＊人道處理動物數(未進入收容程序，即評估須緊急解除動物痛苦)85 隻，占 0.1%

(二) 對於受傷野生動物，多數縣市均採外包方式處理。但後續醫療、野放、收容或人道處理，不一定 會追蹤掌握，甚至全由外包單位決定。僅少數縣市稽查收容環境及清點動物數量。

(三) 受傷動物處理流程中，涉及動物福利的環節，包括:是否先行初步檢傷分類？由誰判定無法醫療， 需執行安樂死？如何安樂死？經醫療痊癒後，誰決定野放?如何野放?委外處理的追蹤、掌握、 稽查？農委會應建立標準作業程序或規範。

(四) 估計過去十年至少有18,153隻野生動物被收容，種類包含哺乳類、鳥類、兩棲類、爬蟲類等。其 中 2,743 隻死亡(15%)，11,661 隻野放(64%)，320 隻移到其他民間收容場所收容，2,539 隻仍 在原收容場所(合計 16%)。移轉至民間單位的野生動物，絕大多數不知其去向及「用途」。

五、 修法與政策建議

(一)呼籲修訂野生動物保育法，增加野生動物通報、救援、醫療、安置、野放、安樂死的法源依據。
 
(二)行政院應重視台灣野生動物保育工作，寬籌經費與人力，提升保育行政層級。
 
現行執掌我國野生動物保育的中央主管機關為農委會林務局，其轄下共有森林企劃、林政管理、集 水區治理、造林生產、森林育樂及保育共 6 組，其中 5 個組負責業務都跟森林保存、利用、發展相關，剩下一個保育組管理全國野生動植物保育相關事務。 依本報告概估全國有關野生動物通報案件，平均每年至少達 22,517 件以上，與中央與地方野生動物 保育業務所編制的人力與預算經費，不成比例，第一線人員根本無法因應如此龐大的通報量，顯見 政府長期漠視野生動物保育工作。 目前農業部與環境資源部組織改造正在討論中，若將野生動物保育業務劃歸為環資部「自然保育署」， 野生動物保育與野生植物保育應分別提升行政層級，設置野生動物保育處及野生植物保育處。
 
(三)各縣市政府應重視野生動物保育業務，寬籌經費與人力，並設專責行政單位。
 
根據地方自治法「自然保育」屬於直轄市、縣(市)經濟服務的自治事項之一，直轄市、縣(市)必須 優先編列經費、人力辦理，據表 3 中，有回復資料的 8 個縣市，其自行編列的野保預算，除了台中 市外，其他 7 個縣市每年預算約只在 100 萬上下，多須仰賴中央補助。 九成縣市負責野生動物保育業務人力為 1~2 人，但必須負責的生態保育業務龐雜，包含違反野生動 物保育法案件查緝，野生動物救傷收容、死亡處理、危害處理，山海產飲食店查核，鳥、獸、水族 及爬蟲等店查核，登註記野生動物活體、產製品查核，保護(留)區巡護管理，申請進入保護(留)區 案件，生態保育宣導及推廣活動，生態保育研討會、研習及訓練班，生態保育出版品印製等。甚至 兼辦非野保業務。 在野生動物通報案件高峰期(例如繁殖期)，承辦人員天天加班，人力嚴重不足，甚至有縣市因未編 制負責人力，通常接獲通報案件，會請民眾自行將動物送醫，若沒辦法就讓動物留在原地。未來捕 蜂捉蛇業務將從消防隊回歸農業主管機關，依目前各縣市農業單位現有人力來看，的確無力承擔。 各縣市政府應正視長期野保人力不足的問題。
 
(四)林務局應制訂野生動物救傷標準作業程序(SOP)，與動物福利規範，定期舉辦專業訓練。
 
野生動物通報案件之「到場處理、運送及野放」等作業，目前僅少數縣市制定標準作業程序(SOP)， 但未見專業訓練制度。另野生動物之處置、捕捉、醫療、野放或收容、安樂死等各個階段，皆應符 合動物福利。 承辦人員職前與在職訓練，應包括物種鑑定、處理與動物福利規範等。各縣市無論是自行處理或委 外，都應遵守相關規定，對於委外單位應定期查核、評鑑，以確保動物福利。
 
(五)林務局應建立全國通報案件資料庫，野生動物通報之記錄與保存，應標準化。
 
根據本會訪談，受限於各縣市野保的人力資源差異，其野生動物通報案件記錄完整性也有不同，有 些縣市每個通報案件都會記錄，但也有縣市涉及保育類通報案件、有處理的案件、上班時間接到通 報的案件才會記錄。 此外，記錄表項目每個縣市也不同，並未統一，且只有少數縣市將記錄電子化，林務局並未提供統 一記錄表格式，以方便彙整全國性通報資料，因此無法讓這些珍貴的通報資料成為各項野保政策制 定及因應調整的基礎，非常可惜。 建議通報案件紀錄內容應包含通報人、通報原因(含動物狀況)、通報日期及時間、通報地點、通報 物種及後續處理情形，並建檔留存，案件資料應做分類及統計，如物種統計、案件類型統計等。 林務局應將記錄項目與方式應予標準化，但因應台灣生物多樣性，也應保留開放空間，記錄任何特 殊情況。另應設全國通報案件資料庫，以為研擬保育政策之參據。

(六)針對「捕蜂捉蛇」業務，農委會應訂定執行綱要或 SOP，包括捕捉方式、工具、及後續處置、野放、 動物福利及人員安全規範，教育訓練等。
 
各類野生動物通報案件中，「捕蜂捉蛇」占大宗，農委會已編列三年預算，由各縣市農政單位負責執 行「捕蜂捉蛇」業務。
 
捕蜂抓蛇過去多半是由消防隊處理，目前農委會將編列三年預算給各縣市農政單位執行，但僅提供開口合約給各縣市使用，對於過去常用的強力蛇夾或不當捕捉方式可能導致蛇類脊椎骨折的問題，隻字未提，也未要求人員資格及應受的專業訓練。 此外，不論「蜂」還是「蛇」，都是野生動物，其在生態系統中，都有重要的位置。因此對於這些遭 移除的野生動物，其去向何處，農委會都應該有清楚追蹤掌握。
 
(七)林務局應訂定相關動物救援手冊及教育訓練課程，以建立各縣市野生動物救援的專業能力。
 
根據各縣市回覆資料，野生動物救傷的物種，以鳥類最多、陸生哺乳類次之、其他還有鯨豚、龜類、 蛇類等。林務局應針對各物種建立相關動物救援手冊或教育訓練課程，以建立各縣市野生動物救援 的專業能力，包括捕捉工具、運輸設備、醫療技術與設備、人員訓練等，以及製作教育宣導手冊， 教導民眾碰到類似情況應如何處理。
 
(八)外來種問題應從源頭管制寵物飼養交易，或辦理寵物登記註記。
 
根據各縣市回復資料，野生動物通報案件不乏涉及外來種，研判和寵物交易及走私有關，這些物種皆不能任意野放，只能長期收容留置，耗費資源多。應立法從源頭管制寵物飼養交易，或辦理寵物登記註記。

(九)縣市政府應建置野生動物獸醫專業
 
全台僅6縣市 以獸醫專業人員擔任野生動物救傷案件的承辦人員，可以在第一時間替救傷動物檢傷、 分類及醫療。其餘縣市的承辦人員則依經驗判斷動物受傷狀況，送至合作的醫療單位或就地野放。又委託之醫療單位其獸醫專長多以犬貓為主(各縣市開業動物醫院、動植物疾病防治所及動物保護 處)，無法確定能否依照物種給予最適合的醫療處置。 當遇到較難處理的猛禽、中大型哺乳類或保育類野生動物時，則需由農業處承辦人親自送至少數合 作且專門醫療野生動物的單位(台北市立動物園、南投縣特有生物保育中心、屏東科技大學野生動物 收容中心)，但非位於該野生動物相關救援或收容中心的縣市，往往因路途遙遠錯失救援的黃金時間; 如宜蘭縣承辦人表示曾將救傷猛禽送至南投縣特有生物中心救傷，但到中心門口時該猛禽卻死了， 不僅耗費人力時間運送，也沒有達到救傷的目的。
 
(十)縣市政府應建置野生動物收容專業
 
野生動物「救傷」為通報次多案件，但許多縣市卻無野生動物救傷的專責人力或專業的委外處理單 位。野生動物收容單位不足，且對於受委託的收容單位也缺乏定期稽查、評鑑及追蹤動物狀況的機 制。 各縣市政府應審核委外單位的相關資格，如野生動物知識、救傷專業等，應定期舉辦考核及教育訓 練;並應評估委外單位捕捉工具，動物的適用性及選用對動物傷害最小的工具。 野生動物的長期收容，涉及許多動物福利問題，如適當的食物、環境空間、醫療、照顧等，全台政 府所屬的 6 個野生動物收容中心，業務包含收容查緝和法院依法判決沒收的保育類野生動物，以及 各縣市通報救傷後需後續照養的野生動物。然而據媒體報導， 4 處收容陸域野生動物的單位，共收 容約 7,725 隻各類型野生動物，但照養員數量僅約 80 人，即每一位照養員需照顧將近 100 隻的野生 動物 。 長期而言，野生動物收容中心、庇護所或收容所的管理機制應建立，確保足夠的照護醫療人力與專 業、足夠的空間與合適的圈養環境、動物的來源與個體辨識紀錄、動物轉讓或交換紀錄可供追蹤等， 皆必須符合野生動物保育法與動物保護法之相關規定，接受地方主管機關檢查、評鑑。
 
(十一)政府應加強推廣野生動物保育教育
 
民眾野生動物的認知及教育有待加強。例如，本會電訪結果顯示，通報案件的物種以鳥類為主，其中幼雛及落巢又占大部分。承辦人員表示許多案件是由於民眾不了解動物習性的結果，如隨意撿拾幼獸、過度干擾正在休息的動物等，雖然民眾是出於善意想幫助「看起來」受傷的動物，但實際上卻使得動物受到更大的驚嚇或干擾。

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