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  • 體檢政府動物保護政策、施政及「全台流浪犬、貓留置收容狀況」調查
    分析報告
    作者:台灣動物社會研究會
    柒、政策理念也有「分別心」─動物福利,惟「犬貓」不適合?
      

      以良好動物福利為基準施行「動物保護」很難嗎?

      關於動物福利的政策理念,政府十多年來已有長足進步,但卻好像「分別心」很重!實驗動物、農場動物議題,政府可以侃侃而談動物福利,唯獨對於「犬貓」,特別是「流浪犬貓」,似乎特別難以啟齒。茲分析如下:

    一、中央政府(行政院農委會)的分別心
      中央對於實驗動物和農場動物,不論立法與執法都開始以動物福利為基準。唯獨對同伴動物,始終未能具體設定動物福利基準線,同時,面對家庭寵物和無主流浪犬,也有不同的對待。分別說明如下:
    (一)實驗動物

      動保法第17條:「科學應用後,應立即檢視實驗動物之狀況,如其已失去部分肢體器官或仍持續承受痛苦,而足以影響其生存品質者,應立即以產生最少痛苦之方式宰殺之。」

      農委會於民國90年(2001)制訂「動物實驗管理小組設置辦法」、並公布「實驗動物疼痛程度之評估方法」,列出極小的、短時間、中等、嚴重、劇烈疼痛或緊迫會對動物造成的疼痛症狀及處置方式,並具體描述鼠、兔、犬(米格魯)遭受疼痛會有的體重、外觀、臨床症狀、先天性的行為、對刺激的反應改變等。

       另於農委會公佈的實驗動物「脊椎動物適用及禁用之麻醉及安樂死方法」中,提到:如無法以其他方式解除動物的疼痛(pain)或窘迫(distress)時,建議施予安樂死。從而分析安樂死執行的時機、達到最少痛苦的專業技術和藥物、對執行者的倫理衝擊、及對其他動物造成的恐懼等。在這份報告中,同樣也詳列出「狗」的安樂死執行方式、藥物和劑量。

       再看農委會動物保護資訊網公告「實驗動物管理與使用指南」第四章──實驗動物環境與飼養管理,提到:「飼養空間需求除依照動物行為舉止、健康狀況、繁殖性能、成長、行為表現、活動力及空間使用情形等做評估標準外,還須要衡量動物個體飼養狀況,如產前、產後、肥胖、獨居、群飼等不同狀態而定。」第十九章──犬實驗動物,更詳細記載餵食、飲水、清潔、通風、排泄物清理、健康照護、疾病、麻醉、手術、術後照顧等作業規範。但上述三份有關「狗」的動物福利規範,卻皆僅推廣於實驗動物。

      另外,農委會畜牧處許桂森處長於今(2009)年實驗動物機構查核行前會議專題演講中,明白指出動物的「一般保護」是落實動物福利“五大自由”的保障【圖七】。奇怪的是,同樣是犬貓,為什麼只有實驗犬貓才強調「一般保護」,並保障其動物福利的五大自由?

       這些基於動物福利觀念、以動物福利科學為評估基礎,關於實驗動物飼養管理、疼痛評估、安樂死等之規範,其詳細程度遠遠超過農委會為流浪犬貓制訂的「公立動物收容所管理作業規範」。

       這種帶有「分別心」的施政作為是怎麼來的?

    【圖七:農委會指出:實驗動物的一般保護政策,是要落實動物福利──五大自由。但為什麼推動於家犬、流浪犬的一般保護政策,就無法落實五大自由的動物福利?】
    (二)農場動物

      動保法第9條第1項:「運送動物應注意其食物、飲水、排泄、環境及安全,並避免動物遭受驚嚇、痛苦或傷害。」第2、3項則分別規範運送人員應接受職前講習、認證、定期回訓。農委會並據此於民國94年(2005)訂定「動物運送管理辦法」、規範運送動物的裝卸措施、空間、容器、墊料等,應以避免動物遭受驚嚇、痛苦或受傷為原則。並於97年(2008)公告豬、牛、羊為此規範所涵蓋的動物種類。

      動保法第13條第2項:「中央主管機關得依實際需要,訂定以人道方式宰殺動物之準則。」第3項:「經濟動物之屠宰從業人員,每年應接受主管機關辦理或委託辦理之人道屠宰作業講習。」農委會據此於民國97年(2008)訂定「畜禽人道屠宰準則」規範人道致昏後始得宰殺。

       另外,農委會今(2009)年10月辦理「畜禽動物福利論壇」,畜牧處長以『經濟動物福利之現況及展望』為題作開幕演講,並廣邀國內外專家學者、地方主管機關、畜禽業者等與會,談論經濟動物在飼養、運送、致昏屠宰過程的動物福利問題,顯見中央對於農場動物的政策主軸也是「動物福利」。

    (三)同伴動物—家犬
      農委會在民國91年(2002)就制訂了「飼料管理法」,規範供給家畜、家禽、水產類營養或促進健康成長之食料,但對於犬貓飼料的規範則付之闕如。直至今(2009)年,寵物食品管理的相關規範,才開始進入農委會的政策議程 【註24】 。同時,農委會並於10月提出一份修法草案,擬訂定寵物「美容技術士」必須通過技能檢定及執行證照制度【註25】 。可見政府對同伴動物的各項「福利」已日漸重視。然而這個重視,卻僅止於「寵物犬貓」,而不是「所有犬貓」。換句話說,政府是因為寵物飼主消費力量的逐漸茁壯而重視,並非根據動物保護精神,因此要說(中央)政府已經重視「同伴動物─犬貓」的動物福利,恐還言之過早。
    (四)同伴動物—流浪犬、貓

      為了讓流浪犬貓減量,農委會逐漸重視飼主責任的宣導,但流浪犬貓於收容階段的「飼主責任」又該由誰來負責?

      動保法第5條、第11條規範飼主責任,而第3條第1項第6款,則將飼主定義為:「動物之所有人或實際管轄動物之人。」因此,收容所主管就是所有收容動物的「飼主」。但實際上,一旦收容所出現管理疏失或虐待動物事件,通常只見處罰收容所基層的打掃餵食人員,而非各縣市政府、防疫所所長或收容所主要管理人員。

       相較於農場動物、實驗動物的各項動物福利法規;收容動物的飼養管理,農委會僅提供一份籠統的「公立動物收容所管理作業規範」,以及不具強制力的「動物收容所管理作業手冊」 【註26】。而流浪動物的安樂死,農委會既不依法訂定作業準則,甚至還任憑各縣市政府自行委外招標「黑箱作業」。至於所謂「人道捕犬作業規範」(捕捉、運輸)的內容,也僅是規範禁止虐待,而非以維護良好的動物福利為依據準則。心態上真是差別很大!【圖八】

       最後再以農委會回覆台南市動物防疫所,針對街犬TNR適法性問題為例。農委會釋疑。:「政府執行流浪犬捕捉是基於流浪犬造成環境、交通、疾病傳播及噪音等諸多民生關切公共問題,故受理民眾陳情而執行公務,以維持公共領域的生活環境品質…。【註27】 反映政府已自動將「流浪犬貓」的一般保護、飼主責任等排除在「動物保護法」外了。「管制、移除」“野”狗,彷彿成了台灣60年來的「傳統」,侈言『保護』、更不是『動物福利』!

    【圖八:分析比較──行政院農委會在實驗動物、經濟動物、家犬、流浪犬等「保護」政策上的「分別心」及作法】
    二、地方政府的進步—以台北市為例

      對照中央混沌不明、差別待遇的同伴動物「保護」政策,台北市政府則於今(2009)年經由議會三讀通過成立全國首創的『動物保護處』,不再將動物保護主管機關歸屬於建設或農業單位。

      北市政府產業發展局長陳雄文指出,「動物保護處」將分設4組55人,包括動物管理組、防疫檢驗組、動物收容組、產業保育組及動物救援隊。其中,由原屬環保局「捕犬」隊改制移撥到動保處,並改名為動物救援隊,象徵對待動物觀念的改變,不再是捕捉,而是前往救援被主人棄養的動物,並加以妥善照顧及協助找到新家 【註28】 。同時進一步研擬修訂原「台北市畜犬管理辦法」,包含正名為「台北市動物保護自治條例」,將立法精神由「加強畜犬管理,預防狂犬病發生」,改為「尊重動物生命,增進動物福利,維護公共衛生安全,預防狂犬病發生及促進人與動物之和諧關係」(第1條) 【註29】 等。

       台北市動物衛生檢驗所,近日更依民眾檢舉,查緝某豬排店外飼養的寵物豬,發現有「偏瘦(肋骨清晰可見)、來回踱步的焦慮行為、圈養空間狹隘、無遮蔽物和飲水器皿」等情形,並據以判定違反動保法,要求店家限期2週內改善,否則開罰7.5萬 【註30】 。此案依據的查緝標準,即為動物福利的『免於飢渴、免於不舒適、免於緊迫、免於疾病痛苦傷害、能表現正常行為』的五大自由。

       動檢所還指出由於動保法第5條飼主責任定義模糊,因此將在上述自治條例審議通過後,針對飼主、寵物店訂定「寵物照顧標準」、罰則,及設計「寵物照顧指南」,對國中、小學推動「飼主責任教育計畫」 【註31】 ,並有意強制養狗者需投保「第三責任險」【註32】 。這些與飼主責任、動物福利相關的地方規範及公眾討論,對於提升整體社會的動物態度以及促進動物福利,再再值得稱許。

       反觀,因中央未有明確、統一的「動物福利」政策理念,以致全國各地方政府只好各自為政、各行其是,民眾也莫衷一是,對政府的動物保護行政及執法均抱持懷疑的態度。政府施政理念不明,對公權力與公信力的傷害,莫此為甚!

    【註記】:
    註24. <寵物食品安全管理專法制定說明>,農委會新聞稿,2009年5月6日。
    註25. <研商修正「動物保護法」部分條文會議記錄>,農委會函文,2009年10月16日。
    註26. <動物收容所管理作業手冊>,葉力森主編,行政院農委會防檢局補助,2000。
    註27. 行政院農業委員會98年6月22日農牧字第098131990號函,說明七。
    註28. 中央社報導,記者陳俊諺,2009年10月7日。
    註29. <畜犬管理辦法修正草案>第八次會議議程,台北市動物衛生檢驗所,2008年9月25日。
    註30. 蘋果日報,A10,2009年10月17日。
    註31. 聯合報,A2,2009年10月19日。
    註32. 中國時報,A3,2009年10月18日。
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